张勇：把握重点持续推进 大力加强生态文明建设
文 | 张勇 国家发展和改革委员会副主任
来源 | 《行政管理改革》2017年第12期
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摘要
以习近平同志为核心的党中央，准确把握我国发展阶段性特征，着眼人民群众新期待，做出了加快推进生态文明建设的战略决策，将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，突出重点，持续发力，工作成效显著，为加强我国生态文明建设提供了理论指导和实践指南。要学习贯彻党的十九大精神，大力加强生态文明建设，狠抓各项工作任务落实。
党的十九大报告指出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。”五年来，以习近平同志为核心的党中央，准确把握我国发展阶段性特征，着眼人民群众新期待，做出了加快推进生态文明建设的战略决策，将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，体现了中国共产党人对人与自然关系本质的深刻认识和对人类社会发展规律的深刻总结，继承和发展了马克思主义生态观，为加强生态文明建设提供了理论指导和实践指南。
一、我国生态文明建设的内涵和重点
推进生态文明建设，核心是正确处理人与自然的关系，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源、保护环境、发展均衡的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。2015年，党中央、国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，两份文件构成了我国生态文明建设顶层设计的姊妹篇，提出了生态文明建设和生态文明体制改革的总体要求、目标愿景、重点任务和制度体系，明确了当前以及今后一个时期的路线图和时间表。推进生态文明建设，一是要把握生态文明的核心内涵。本质是要处理好发展与保护的关系，走中国式的绿色发展道路。二是处理好短期与长期的关系。针对老百姓反映强烈的大气、水、土壤等突出问题，要下决心、出重拳治理。同时也要认识到这是一个长期的过程，需要久久为功、持续发力。三是坚持系统性的思维。生态文明建设是一场全方位、系统性的绿色变革，要形成政府主导、企业主体、多方参与、全民行动的推进格局和工作合力。四是统筹国内国际两个大局。面对全球性生态挑战，要承担起负责任大国的义务，建设生态文明，构建人类命运共同体，对解决全球生态环境问题给出中国方案。
当前，我国生态文明建设需重点关注的问题：
我国虽然国土面积位居世界第三，但我们的国土空间开发很不均衡，开发格局亟须优化。一是经济、产业、资源空间布局不协调。市场消费地与资源富集区空间错位，造成能源资源的长距离调运和产品、劳动力大规模跨地区流动，经济运行成本和生态环境风险加大。二是部分地区国土开发强度与资源环境承载能力不匹配，大城市病普遍存在。京津冀、长三角、珠三角等区域国土开发强度接近或超出资源环境承载能力，大城市资源环境承载能力普遍趋紧甚至超限。三是国土开发利用还存在着生产、生活、生态空间结构性矛盾。农业和生态用地空间受到挤压，生产、生活、生态空间矛盾加剧，保护耕地压力持续增大。
我国多年形成的产业结构具有高能耗、高排放特征，高能耗工业特别是重化工业比重偏高，创造的GDP与消耗的资源不成比例。1978—2015年，我国一次能源消费年均增长5.6%，是全球同期增速的2.9倍。高耗能产品产量增速大大快于经济增长，高耗能产品的大量生产将能耗、物耗、污染留在了我国。从根本上缓解我国经济发展与资源环境之间的矛盾，必须构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构，加快推动生产方式绿色化，大幅提高经济绿色化程度，有效降低发展的资源环境代价。
我国资源禀赋并不优越，资源人均少，质量总体不高。人均耕地、林地、草原、湿地面积和淡水资源分别仅相当于世界平均水平的43%、26%、66%、20%和25%。同时还存在着利用方式粗放、利用效率低下的问题，单位GDP能耗是世界平均水平的2倍多，远高于发达国家。
当前，我国环境状况不容乐观，发达国家一二百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在我国快速发展的30多年时间里集中显现，呈结构型、压缩型、复合型特点，增加了环境的治理难度，空气污染特别是细颗粒物污染以及水、土壤等污染问题突出。我国环境问题成因复杂，改善难度较大。
我国生态承载力不足，布局性、结构性矛盾突出，生态系统稳定性差、生态服务功能低、全国生态整体恶化势头尚未得到根本遏制。森林生态系统总量不足、分布不均、质量不高，森林平均每公顷蓄积量不到日本的1/4、德国的1/6。全国水土流失和荒漠化面积分别占陆域国土面积的31%和30%。部分地区森林破坏、湿地萎缩、河湖干涸、水土流失、土地沙化、草原退化问题突出，生物多样性降低，生态灾害频发。强化生态系统保护和修复刻不容缓。
目前，社会上还存在一些有悖于生态文明理念的不良风气，绿色消费、绿色出行、绿色居住尚未成为人们的自觉行为，低碳环保、节俭健康的生活方式还需进一步普及，过度消费、奢靡铺张等现象还一定程度存在。建设有中国特色的社会主义生态文明，不仅要靠法律、制度、工程等硬实力，也要营造良好的社会风气、培育生态文化和生态道德软实力，使生态文明建设成为人人有责、共建共享的过程。
由于历史等原因，我国生态文明建设滞后于经济社会发展，特别是制度体系尚不健全，一些体制机制瓶颈亟待突破。只有将绿色发展、生态文明建设纳入法治化、制度化轨道，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用制度保护生态环境，才能为改善生态环境提供长效保障。
应对气候变化问题是生态文明建设的重要方面。《联合国气候变化框架公约》是全球第一个气候变化国际公约，确定了公平、“共同但有区别的责任”等原则。《京都议定书》确定了发达国家的量化减排指标。2015年通过的《巴黎协定》，确立了“自主贡献、自下而上”的气候行动模式，明确了2℃温升控制目标、适应气候变化目标，发出了全球绿色低碳转型的明确信号。我国在谈判中始终坚持公约框架，坚持公平、“共同但有区别的责任”和各自能力原则，坚持发展中国家定位，坚决维护我核心利益和发展权益。同时努力抓好阶段性目标落实，切实发挥应对气候变化和低碳发展对生态文明建设的推动引领作用。
二、五年来我国生态文明建设迈出重要步伐
党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在各地区、各部门共同努力下，我国生态文明建设从理论到实践取得了显著成效。这五年是我国生态文明建设力度最大、举措最实、推进最快、成效最好的时期。
一是理论体系不断丰富。以习近平同志为核心的党中央深刻阐释了什么是生态文明和在中国建设一个什么样的生态文明这一重大课题，习近平总书记围绕生态文明建设做出的一系列重要讲话和论述，丰富和发展了马克思主义生态观和中国特色社会主义理论体系。在价值观方面。总书记2005年在浙江就提出了“绿水青山就是金山银山”的重要思想，党的十八大后更是反复强调，“既要绿水青山也要金山银山”“宁要绿水青山不要金山银山”“绿水青山就是金山银山”，科学回答了生态环境的重要价值。在发展观方面。多次强调“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”，“推动形成绿色发展方式和生活方式，是发展观的深刻革命。要让良好生态环境成为人民生活的增长点、成为经济社会持续健康发展的支撑点、成为展现我国良好形象的发力点”，这为我们继续开辟绿色发展新路指明了方向。在民生观方面。提出“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福”，他对生态环境与民生福祉关系的深刻阐述，丰富拓展了我们党对民生内涵的认识，充分体现了党执政为民的情怀。
二是生态文明体制改革深入推进。国土空间开发保护制度不断完善，建立覆盖全国陆地国土和海洋国土的主体功能区制度，资源环境生态保护红线指导意见印发实施。中央环保督察实现对31个省区的全覆盖，启动省以下环保机构监测监察执法垂直管理，全面实行河长制和控制污染物排放许可制。生态文明建设目标评价考核、领导干部自然资源资产离任审计等监督机制逐步确立。
三是涌现出一批具体实践成效。国家生态文明试验区建设稳步推进，首批在福建、江西、贵州开展试验区建设，《生态文明体制改革总体方案》提出的47项重点任务中有38项将在3个试验区开展创新试验。在全国28个市县和9个省份开展空间规划试点，推进“多规合一”。开展10个国家公园体制试点建设，三江源、东北虎豹、大熊猫等试点建设取得有益经验。
一是供给侧结构性改革稳步推进。在钢铁、煤炭去产能和防范化解煤电产能过剩风险中强化环保、能耗等标准的硬约束，对环境违法失信主体实施联合惩戒，2016年以来钢铁、煤炭去产能取得积极成效，通过淘汰落后过剩产能优化了供给结构，提高了生产力水平。
二是绿色产业发展壮大。2016年节能环保产业产值约5.1万亿元，5年来年均增长超过15%。新能源汽车产量达51.7万辆，太阳能电池组件产量达57700兆瓦，均为全球第一。LED照明产品产量近80亿只，占全球的80%左右。
三是能源结构进一步优化。可再生能源发展迅速，水电、风电、光伏发电装机规模居世界第一位。2016年，清洁能源占能源消费比重达到19.7%，比2012年提高6.7个百分点；煤炭消费占能源消费的比重下降到62%，实现连续5年下降。
一是污染防治三大战役深入实施。大气、水、土壤污染防治行动深入实施，环境质量有所改善，2016年与2013年相比，全国PM10平均浓度由97下降到82微克/立方米，京津冀、长三角、珠三角PM2.5平均浓度分别下降33.0%、31.3%和31.9%。地表水达到或好于III类水质断面比例比2010年提高16.4个百分点。
二是生态保护和建设成效初显。扎实推进青藏高原、黄土高原等重点区域生态综合治理和大规模国土绿化，推进新一轮退耕还林还草，筑牢国家生态安全屏障。森林覆盖率由20.36%提高到21.63%左右，森林蓄积量由137亿立方米增加到151亿立方米，草原综合植被盖度由51.6%提高到54.6%。
印发《能源生产和消费革命战略（2016—2030）》，实施能耗总量和强度“双控”，倒逼能效水平大幅提升；2016年与2012年相比，单位国内生产总值二氧化碳排放下降26.9%，单位国内生产总值能耗降低20.9%，相当于少消耗能源10.2亿吨标准煤。万元国内生产总值用水量由127.1立方米下降到95立方米，万元工业增加值用水量由71.1立方米下降到52.2立方米。
环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、水土保持法、海洋环境保护法、环境影响评价法、野生动物保护法、环境保护税法、深海海底区域资源勘探开发法和畜禽规模养殖污染防治条例等一批法律法规完成制定或修改。政策扶持力度不断加大。国家利用中央预算内投资和中央财政资金，支持了一批节能减排、循环经济、污染治理、生态保护修复等重大工程建设，通过“以奖代补”和“以奖促治”等方式对重点生态功能区、天然林保护、退耕还林、森林生态效益予以补偿。节能节水、环境保护、资源综合利用税收优惠政策逐步落实，资源性产品价格形成机制不断完善。
三、抓好下一步生态文明建设的重点工作
党的十九大报告指出：“人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路，人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身，这是无法抗拒的规律。”“生态文明建设功在当代、利在千秋。我们要牢固树立社会主义生态文明观，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，为保护生态环境作出我们这代人的努力!”我们要深入学习领会报告精神，狠抓各项工作任务的落实。
2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态文明建设目标评价考核办法》，实行党政同责，采取五年考核与年度评价相结合的方式，把资源消耗、环境损害、生态效益等指标的情况反映出来，更加全面地衡量发展的质量和效益，引导地方各级党委和政府形成正确的政绩观，自觉推进生态文明建设。考核按照生态文明建设考核目标体系实施，主要考核五年规划《纲要》确定的约束性指标，以及党中央、国务院部署的重大目标完成情况，强化省级党委和政府生态文明建设的主体责任，每个五年规划期结束后开展一次。评价按照绿色发展指标体系实施，重点评估各地区生态文明建设进展总体情况，引导各地区落实生态文明建设相关工作，每年度开展一次。
根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城市化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局。一是根据自然条件进行适宜性开发，在精细化的国土空间开发适宜性评价的基础之上，根据不同国土空间的自然属性和本底特征，科学确定开发方式和开发内容。二是根据资源环境承载能力进行适度开发，将经济社会发展活动限制在资源环境承载能力范围内，根据资源环境中的“短板”确定可承载的人口规模、经济规模以及适宜的产业结构，并合理确定开发方式和开发内容。三是区分主体功能实施差异化发展，统筹考虑未来发展战略取向，分类明确重点开展城镇化建设、农业生产、生态保护的地区。
习近平总书记在第四十一次中央政治局集体学习中强调指出要“加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线”。这三条红线必须牢牢守住，不可逾越，不断强化资源环境生态红线指标约束，将各类经济社会活动限定在红线管控范围以内，倒逼发展效率的提升。
关于构建自然资源利用上线。就是要合理设定全国及各地区资源消耗“天花板”，对能源、水、土地等战略性资源消耗总量实施管控，强化资源消耗总量管控与消耗强度管理的协同，全面推进资源节约和高效利用。能源“双控”。依据经济社会发展水平、产业结构和布局、资源禀赋、环境容量、总量减排和环境质量改善要求等因素，确定能源消费总量控制目标。水资源“双控”。依据水资源禀赋、生态用水需求、经济社会发展合理需要等因素，确定用水总量控制目标。严重缺水以及地下水超采地区，要严格设定地下水开采总量指标。土地资源“双控”。依据粮食和生态安全、主体功能定位、开发强度、城乡人口规模、人均建设用地标准等因素，划定永久基本农田，严格实施永久保护，对新增建设用地占用耕地规模实行总量控制。用地供需矛盾特别突出地区，要严格设定城乡建设用地总量控制目标。
关于构建环境质量安全底线。就是要以改善环境质量为核心，以保障人民群众身体健康为根本，综合考虑环境质量现状、经济社会发展需要、污染预防和治理技术等因素，与地方限期达标规划充分衔接，分阶段、分区域设置环境质量改善目标，强化区域、行业污染物排放总量控制，环境质量达标地区要努力实现环境质量向更高水平迈进，不达标地区要尽快制定达标规划，实现环境质量达标。坚持预防为主、综合治理，打好大气、水、土壤污染防治三大战役，着力推进重点行业和重点区域大气污染治理，加强重点流域和区域水污染防治，抓好重金属污染和土壤污染综合治理，集中力量优先解决好PM2.5、饮用水、重金属等突出环境问题。
关于构建生态功能保障基线。就是要根据保持自然本底、保障生态系统完整和稳定性等要求，兼顾经济社会发展需要，坚持以改善生态质量为核心，以保障和维护生态功能为主线，确保森林、湿地、草原等重要生态系统功能不降低、面积不减少、性质不改变。一是全面开展山水林田湖草综合治理。在国家生态安全屏障或生态脆弱区域开展综合治理，推进耕地、草原、河湖有序实现休养生息。二是积极推进大规模国土绿化行动。继续推进“三北”、长江、珠江、沿海、太行山绿化等重点防护林体系建设和天然林资源保护工程，全面推进新一轮退耕还林还草，积极推进森林质量精准提升，加快建设大尺度绿色生态保护空间和国土绿化网络。三是切实加强湿地和海洋生态系统保护与恢复。积极推进重要湿地保护与修复重大工程，保护和扩大湿地面积。加强陆海统筹，严格管控围填海行为，推进蓝色海湾整治行动和生态岛礁建设。
“三大战略”是我国经济社会发展的大战略、大布局，必须在“一带一路”建设、京津冀协同发展和长江经济带发展中深入贯彻绿色发展理念，实现生态文明建设与“三大战略”的深度融合。
在“一带一路”建设中，推动产能合作与基础设施建设绿色化，鼓励绿色投资，加快推进生态环保公共产品和环境基础设施建设。落实《“一带一路”生态环境保护规划》，进一步完善生态环保合作平台建设，加强环境信息共享和支撑。积极吸收引进沿线国家先进节能环保技术，将引资与引技引智相结合。开展绿色援助，支持受援国的污水垃圾处理设施和企业节能减排技术改造，助力我国节能环保产业“走出去”。
在京津冀协同发展中，突出抓好京津冀大气污染防治，推进京津冀及周边地区煤炭减量替代。在京津冀协同发展重点区域全面开展山水林田湖草综合治理，做好京津风沙源治理二期工程的组织实施，推动“三北”防护林体系等重点工程建设。开展京津冀循环经济协同发展行动，推动以冶金、化工、建材等重化工产业为主导的园区全部实施循环化改造。
在长江经济带建设中，坚持共抓大保护、不搞大开发，把修复长江生态环境摆在压倒性位置。实施长江经济带生态环境大保护工程，加大对长江经济带城镇污水垃圾处理设施建设和园区循环化改造等重大生态环保工程的支持力度。研究制定长江经济带市场准入负面清单，坚决淘汰落后污染产能，着力优化沿江产业结构，加快推进产业转型升级。
一是切实加大政府的投入。生态环保领域要算总账、算长期账，如果早投入，就能以较低的成本取得较好的效果，否则等到生态环境恶化了再去治理，不仅需要的投入大幅增加，效果也会大打折扣。二是广泛吸引社会投入，形成投资合力。继续鼓励民间资本进入环境基础设施领域，通过合理确定污水处理、垃圾处理等价格收费标准、适当延长合作期限、积极创新运营模式等方式，建立项目合理回报机制，在建设和运营环节广泛吸引社会资本参与，鼓励民间资本采取混合所有制、设立基金、组建联合体投标等多种方式参与项目投资建设。三是创新投入机制，建设重点工程。统筹利用各项资金，支持建设一批生态文明领域叫得响、有影响、见实效的大项目和标志性工程，用扎扎实实的工程能力保障生态文明建设水平的提升。
大力发展绿色产业，不仅可为生态文明建设提供坚实的技术基础和产业支撑，还可对稳增长、调结构发挥正效应，推动形成新的经济增长点，为经济持续健康发展增添新的动能。以节能环保产业为例，这个产业具有产业链长、关联度大、带动力强等特点，“十三五”时期，将从提升技术装备供给水平、创新节能环保服务模式、培育壮大市场主体、激发节能环保市场需求、规范优化市场环境、完善落实政策措施等方面入手，继续培育壮大我国的节能环保产业。力争到2020年，把节能环保产业发展成为国民经济的一大支柱产业，增加值占国内生产总值比重达到3%左右，吸纳就业能力显著增强，技术装备水平明显提升，主要节能环保产品和设备销售量比2015年翻一番，培育一批具有国际竞争力的大型节能环保企业集团和节能环保产业集聚区。
（七）促进绿色消费，营造绿色发展的良好氛围
把生态文明纳入社会主义核心价值体系，加快形成勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式。一是扩大绿色产品消费规模，继续推广高效节能电机、节能环保汽车、高效照明产品等节能产品，加大新能源汽车推广力度，加快电动汽车充电基础设施建设。二是做好主题宣传。深入实施节俭养德全民节约行动，把生态文明的理念和要求纳入全国节能宣传周、全国低碳日、环境日等主题宣传活动，营造良好社会氛围。三是加强教育培训。加强资源环境基本国情教育，大力弘扬中华民族勤俭节约传统美德和党的艰苦奋斗优良作风，把生态文明作为党政领导干部教育培训、公务员培训和职工继续教育的重要内容。将生态文明理念融入学前教育、中小学教育、未成年人思想道德建设教学体系。
党中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，构建起了我国生态文明制度体系的“四梁八柱”，要把改革经验、制度成果上升为法律作为国家意志固化下来，全面加强立法、执法、司法力度，形成长效机制。一是完善生态文明建设法律体系，加快应对气候变化法、土壤污染防治法、循环经济促进法、节约用水条例、国家公园条例、生态保护补偿条例等重点法律法规的制定修订，健全配套法规和标准。二是严格资源环境监督执法，推进联合执法、区域执法、交叉执法，保障独立执法。三是完善环境资源司法，建立健全法院、检察院、公安部门生态环境资源司法保障机制，完善行政执法和环境司法的衔接机制。
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